全国人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国产品质量法》实施情况的报告
——2017年6月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
全国人大常委会副委员长 严隽琪
来源： 中国人大网 2017年6月22日 14:08:46
全国人民代表大会常务委员会：
产品质量法作为质量领域的基本法律，在提升产品质量、加强质量监管方面发挥了重要作用。党和国家高度重视质量工作，习近平总书记指出，“质量就是生命，质量就是胜算”，强调要推动中国产品从中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，中国产品向中国品牌转变。为进一步促进产品质量法的贯彻实施，全国人大常委会组成执法检查组对该法实施情况进行了检查。张德江委员长对这次检查高度重视，作出重要批示：“产品质量是企业的生命，关系老百姓切身利益，也关系国家的声誉。要通过这次执法检查，督促产品质量法各项规定全面有效落实，引导全社会树立质量第一的强烈意识，把质量提升作为推进供给侧结构性改革、振兴实体经济的有力抓手，以质量促发展，以质量惠民生。”
全国人大财经委今年1月就启动了执法检查前期调研，在京召开国务院有关部门和单位、专家学者、企业负责人座谈会，赴江苏等6省（市）进行调研，听取各方对执法检查工作的意见和建议，在此基础上会同常委会办公厅提出了执法检查的重点。同时，在中国人大网、新华网、人民网、质检总局等网站开展问卷调查，公开征求社会公众的意见和建议。3月20日，检查组召开第一次全体会议，听取质检总局、工信部、公安部、商务部、工商总局、高法院、消协的情况汇报。随后，由沈跃跃、张平、艾力更·依明巴海副委员长和我带队，分成4个小组赴天津、河北、上海、浙江、湖北、广东、重庆、甘肃8个省（市）进行检查。检查组听取了当地政府及有关部门和单位的情况汇报，召开企业、消费者、人大代表、专家学者等座谈会，实地检查了部分生产流通企业和质量服务机构，还随机抽查和暗访了一些生产经营单位、集贸市场、村镇商户。此外，委托辽宁等8个省（区）人大常委会开展自查。5月25日，检查组召开第二次全体会议，总结检查工作，研究讨论了执法检查报告稿。现将检查情况报告如下：
一、工作成效
产品质量法自1993年实施以来，国务院及有关部门、高法院、消协和各地认真贯彻落实，做了大量工作。
（一）健全法规制度体系，完善质量工作机制。国务院制定了工业产品生产许可证管理条例、认证认可条例等配套法规，有关部门制定了中国质量奖管理办法、流通领域商品质量监督管理办法等部门规章，各地累计发布近300件地方性法规规章。国务院先后出台质量振兴纲要（1996—2010）和质量发展纲要（2011—2020）。“十三五”规划纲要明确提出实施质量强国战略，各地将质量工作纳入本地区经济社会发展规划。湖北省在全国率先出台质量兴省战略发展纲要（2011—2020）。国家发改委等18个部门建立了全国质量工作部际联席会议制度，构建质量工作协调机制。质检总局牵头开展省级政府质量工作考核，上海、广东在已经开展的两次考核中连续被评为A级。
（二）开展质量提升行动，发挥引导示范作用。国务院发布《中国制造2025》，并将每年5月10日确定为中国品牌日。工信部等有关部门出台装备制造业以及消费品标准化和质量提升规划，开展“增品种、提品质、创品牌”专项行动，实施内外销产品“同线同标同质”工程，持续举办“质量月”“质量万里行”等活动，召开中国质量（北京）大会，评选中国质量奖，鼓励质量提升、创新发展。消协开展比较试验并向社会公布，发挥市场倒逼企业重视产品质量的作用。各省都开展了质量强省活动，全国有96%的市县开展了质量强市、强县活动。河北省在全国率先设立质量奖励制度，目前已有28个省份设立了政府质量奖。
（三）夯实质量技术基础，强化质量保障能力。国家重视包括计量、标准、认证认可和检验检测在内的质量技术基础建设。国务院印发计量发展规划（2013—2020），目前已建成国家计量基准183项，社会公用计量标准4.6万多项，国家标准物质达到1万余种，获得国际承认的校准测量能力1423项，位列世界第四，亚洲第一。国务院出台关于深化标准化工作改革方案，标准化法（修订草案）已提请全国人大常委会审议；截至2016年底，国家、行业、地方标准总数11.6万项，其中产品国家标准11000余项；2015年全面推行企业标准自我声明公开和监督制度以来，已有8万多家企业公开33万多项标准，覆盖54万余种产品；加快采用国际先进标准，积极推动中国标准成为国际标准。质检总局等32个部门和单位联合印发了认证认可检验检测发展“十三五”规划；目前已建立覆盖30多个行业的11项基础认可制度和42项认证制度，累计颁发各类有效认证证书150多万张，截至2016年，经国家有关部门批准的认证机构达312家；全国有获得资质认定的检验检测机构3.1万家、国家质检中心678家。重庆市通过建设综合质检基地，增强产业集聚功能，打造“技术引领经济发展”新模式。
（四）改革行政监管体制，创新监督管理方式。全国大部分县区进行了市场监管机构改革，实行工商、质监、食药监等部门“三合一”或“五合一”，少数地方在省级和地市级也进行了探索。一些地方开展了综合执法体制改革试点，如甘肃省定西市集中行使行政处罚权，撤销市级质监执法机构，将执法权下沉到县区质监部门，成立乡镇综合执法所，强化基层质量监管执法力量。浙江省温州市将质量管理、标准化工作等17项行政权力中的社会服务职能下放给行业协会，发挥社会组织在质量监督管理中的作用。
商务部2010年起开展肉类蔬菜流通追溯体系建设试点并取得成效。国务院办公厅2015年印发关于加快推进重要产品追溯体系建设的意见，明确要求在食用农产品、食品、药品、农业生产资料、特种设备、危险品、稀土产品等重点领域开展追溯体系建设。质检总局在汽车、儿童用品、电子电器等产品中建立缺陷产品召回制度，到2016年底累计缺陷汽车召回1297次、3669万辆，缺陷消费品召回599次、1383万件。工商总局建立全国企业信用信息公示系统，公布商品质量违法案件的处罚信息，发挥社会监督作用。天津市推行企业主体责任清单式管理，指导企业建立全过程质量管理体系。
（五）完善监督抽查制度，严打质量违法行为。国务院有关部门在产品质量监督抽查中推行“双随机、一公开”，国家监督抽查累计覆盖日用纺织品、电子电器等500多种产品。国务院及各地成立了打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组，加强对打击侵权假冒工作的统筹协调。公安部、质检总局、工商总局开展亮剑、质检利剑、红盾质量维权等行动，严厉打击质量违法犯罪活动。高法院通过制定司法解释、发布指导案例，促进产品质量法的贯彻实施。有关行政部门和司法机关推进行政执法和刑事司法衔接，29个省（区、市）建成“两法衔接”平台。
从检查情况看，产品质量法实施效果总体是好的。据有关部门统计，国家监督抽查平均合格率从1993年的70.4%提高到去年的91.6%，提升了21个百分点；10类重点消费品2016年国家监督抽查总体合格率同比上升5.2个百分点，达到90.3%；制造业质量竞争力指数从2001年的76.41提高到目前的83.34，其中电子通讯、仪器仪表制造业等超过90，进入较强竞争力发展阶段。
二、主要问题
我国产品质量工作虽然取得很大成绩，但与人民群众的需求相比还有明显差距，特别是全社会质量意识有待提高，产品质量发展的基础仍然较为薄弱，假冒伪劣屡禁不止，质量安全事件时有发生。调查问卷结果显示，超过90%的调查对象遇到过产品质量问题。产品质量法的贯彻实施仍存在一些问题。
（一）产品质量总体水平不高。一是产品供给和消费需求的结构性矛盾突出。一些普通产品档次偏低，标准水平和可靠性不高，难以满足市场的多元化需求。大量关键设备、核心技术、高端产品还依赖进口，知名品牌少。二是部分产品质量问题突出。2016年国家监督抽查的176种产品中有14种产品抽查不合格率高于20%，烟花爆竹、背提包、电磁灶等产品抽查不合格率高于40%。近年来出现的“毒跑道”“瘦身钢筋”以及最近的西安地铁“问题电缆”等事件，造成了恶劣的社会影响。三是假冒伪劣依然高发，特别是城乡结合部批发市场、小商品集散地、农村超市小卖部等区域和网络、电视购物等领域，假冒伪劣问题突出，据有关部门反映，制假售假趋向链条化、职业化、网络化，且涉及领域广泛，质量安全形势不容乐观。
（二）企业主体责任落实不到位。部分企业对产品质量法重视不够，质量意识不强。有些企业未按法律规定建立健全产品质量管理制度，岗位质量规范、质量责任落实不到位，进货检查验收、过程管理、出厂检验等把关不严，质量难以保证。一些小微企业生产方式落后，专业人才缺乏，管理基础薄弱，质量风险较大。少数生产经营者无视法律，道德缺失，肆意制假售假，严重破坏市场秩序，损害消费者利益，影响国家形象。
（三）产品质量优胜劣汰的市场机制作用发挥不够。一些地方在强调产品质量行政监管的同时对发挥市场机制作用重视不够，质量第一、公平竞争的市场环境还没有完全形成。质量诚信体系不健全，守信激励、失信惩戒机制还不完善。生产销售假冒伪劣产品的违法成本低，没有对质量违法行为形成有力威慑。一些消费者质量意识弱，有的甚至知假买假，不利于打击假冒伪劣和促进企业重视产品质量。近年来一些产品购销领域“低价中标”现象较为突出，这既有一些企业通过偷工减料、以次充好来压低成本获得利益的问题，也反映了招投标制度不完善，只强调价廉、不重视质优，造成“劣币驱逐良币”。
（四）质量技术基础不牢固。计量方面，一些领域缺乏计量基准、计量标准，计量保障能力不足，部分企业计量器具缺乏定期校准和维护。检查中，一些地方反映，与群众家庭生活密切相关的水、电、气表没有按照规定到期轮换，造成设备老化、计量不准。标准方面，一是标准缺失，一些涉及人身安全、健康的产品国家标准迟迟没有出台，如汽车安全气囊的有些项目尚无国家标准，一些新产业、新产品标准制定不能及时跟进，如近期快速发展的共享单车缺乏统一的质量标准，存在质量隐患；二是标准老化，我国“标龄”高出德国、美国等发达国家一倍以上，如社会反映强烈的电动自行车国标还是1999年制定的，有些指标已不适应现实情况；三是标准冲突，不同部门制定的标准不一致甚至相互矛盾。认证认可方面，认证认可的社会认知度不高，调查问卷结果显示，只有13.5%的调查对象关注产品质量的认证标识，新兴产业领域认证认可能力还不能完全满足发展需求，我国认证制度在国际影响力、对国际贸易规则的主导能力上存在较大差距。检验检测方面，检验检测机构大多数小、散、弱，技术能力不强，检不了、检不准的问题仍然存在，如化妆品国家标准和相关规范规定禁限用物质1758项，能检测的仅116项，检测设备和技术相当部分依赖进口。提供公共服务的检验检测机构不足，检验检测市场开放不够，检验检测准入许可事项多，部分检验检测项目费用高、时间长，影响了有关部门执法和消费者维权。
（五）质量监管仍有薄弱环节。一是监管体制尚未理顺。质量监管实行分类管理和分段管理相结合的监管模式，工信、公安、住建、交通、农业、商务、卫生、工商、质检、安监、食药等十几个部门分别负责相关领域和相关行业的产品质量监管，不同行政区域的监管部门之间缺乏有效的沟通协作机制，高效配合、密切协同、信息共享的监管联动机制尚未完全建立。二是监管工作亟待加强。质量监管力量仍比较薄弱，监督抽查覆盖面不够、代表性不强等问题较为突出，也存在不同部门、不同层级重复抽查、抽查结果不一致等问题，影响了监督抽查的权威性和效率。网络销售、企业本地注册外地生产、委托加工等新型生产经营方式对传统监管体制和手段带来挑战。少数地方存在打假不力、地方保护等问题。产品质量追溯体系建设推进缓慢，国务院要求到2020年实现重点领域建立追溯体系的任务艰巨。缺陷产品召回制度目前仅涉及几类产品，而且召回比例、数量、次数低，一些地方和有关部门建议加快扩大缺陷产品召回的范围，98.75%的问卷调查对象要求建立普遍的缺陷产品召回制度。三是行政执法和刑事司法衔接不畅，存在有案不移、有案难移的现象。四是质量社会共治格局尚未形成。消协、行业组织、中介机构和新闻媒体在推动行业自律、强化外部监督、提升全社会质量意识方面的作用发挥还不充分，消费者维权意识有待提高。
检查中许多地方和部门反映，产品质量法颁布实施二十多年，一些规定已经不适应经济社会发展实际，法律规定中有关质量促进等方面的内容不够，要求修改的呼声很高。此外，和产品质量密切相关的有些法律法规如招标投标法等也需相应修改完善。
三、意见建议
进一步贯彻实施好产品质量法，保障和提升产品质量，是深入推进供给侧结构性改革、满足人民群众物质文化需求、全面建成小康社会的内在要求，也是依法行政、维护社会主义市场经济秩序的重要内容。
（一）全面推进质量强国战略。党的十八大以来，党中央提出要把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来。习近平总书记指出，供给侧结构性改革的主攻方向是提高供给质量，提升供给体系的中心任务是全面提高产品和服务质量。国务院及有关部门、各级地方政府要深入学习和贯彻习近平总书记的重要指示精神，从质量强国、质量兴企、质量惠民、质量立德的高度充分认识贯彻实施产品质量法的重要意义，统筹规划质量工作，加快制定产业发展、科研技改、财税金融等方面的激励政策，继续深化质量强省、强市、强县建设，扎实做好政府质量考核和质量奖励工作，引导企业不断提升产品质量，持续开展质量改进、质量攻关、质量对比等全面质量管理活动，推动我国经济发展进入“质量时代”。
（二）严格落实企业主体责任。企业要牢固树立质量第一的理念，增强守法经营意识、创新意识和品牌意识。一是建立健全产品质量管理制度和责任体系，真正实行全员、全过程、全方位的质量管理，严格落实原材料把关、包装标识、出厂检验和进货查验等责任和义务。二是发挥标准引领作用，企业要严格执行强制性国家标准，不断提高企业标准水平。三是加强技术创新，加大投入和研发力度，积极开展技术攻关，提高产品的质量安全和使用性能。四是加强人才队伍建设，强化质量教育培训，提高企业管理人员和全体员工的质量意识、质量责任和质量技能。五是弘扬工匠精神，重视品牌建设。
（三）进一步夯实质量技术基础。一是加强计量技术能力建设，加大对贸易结算、安全防护、医疗卫生、环境监测、资源管理、司法鉴定等重点领域计量器具的监管。针对人民群众关心的水、电、气表质量问题，建议国务院责成有关部门近期对民用水、电、气表开展专项检查，重点是检查水、电、气表到期轮换制度的执行情况，保障计量的准确性。二是以标准化工作改革和标准化法修订为契机，全面梳理和整合强制性标准，优化完善推荐性标准，培育发展团体标准，鼓励提升企业标准，推进企业标准自我声明和监督制度的实施，建立高效权威的标准化统筹协调机制，着力解决标准缺失、老化和冲突问题。三是完善强制性产品认证制度和实施机制，提高认证认可的社会认知度和权威性。四是加强公共服务性质的检验检测机构建设，放开检验检测服务市场，大力发展市场化经营的检验检测服务机构，支持企业建设产品实验室，提高产品研发和质量检测能力，并推动其向社会开放，提高资源利用率。
（四）强化全方位质量监管。一是健全监管体制机制。国务院及有关部门要在总结近年来市场监管机构和综合执法体制改革试点经验的基础上，进一步完善行政管理和执法体制。建立健全部门间情况通报、信息共享、案件移送等协作机制，形成齐抓共管、高效畅通的工作格局。二是完善监管手段。要适应经济社会发展需要，加强对新业态、新产品的质量监管，加大投入和保障力度，提高执法能力。加快产品质量追溯体系建设，确保按期实现国务院提出的目标任务。加快完善缺陷产品召回制度，扩大适用范围。上述两项工作，建议国务院及有关部门加紧研究制定实施方案，在落实执法检查意见的报告中向全国人大常委会报告。针对检查中地方政府和群众普遍关心的共享单车质量问题，建议国务院责成相关部门开展共享单车质量专项检查，保障人民群众出行安全和新行业健康发展。加快质量诚信体系建设，建立产品质量信息公示制度，及时搜集并公示质量违法信息，健全质量违法失信联合惩戒机制。三是加大监督执法力度。各级政府要加大对产品质量监督抽查的支持力度，扩大抽查覆盖面，提高抽查效率。加强对城乡结合部、农村地区等重点区域的产品质量监管。严厉打击以次充好、以假充真等质量违法行为，维护市场秩序，净化质量发展环境。四是构建社会共治体系。在加强行政监管的同时，要充分发挥市场配置资源和社会监督的作用。要完善公平竞争、优胜劣汰的市场机制，引导企业提升产品质量水平。行业协会、中介机构要弘扬质量文化，普及质量法律知识，促进行业诚信自律。新闻媒体要积极宣传质量管理优秀典型，曝光重大质量违法行为。消协要全面履行法律赋予的职责，维护消费者合法权益。消费者要进一步增强质量意识和维权意识。各有关方面要统筹协调，形成推动质量发展的合力，让重视质量、创新发展成为社会风尚，让追求卓越、崇尚品质成为时代精神。
（五）修改完善产品质量法及相关法律法规。建议国务院有关部门尽快启动产品质量法的修改工作，就此次检查中一些地方提出的在法律中增加关于质量促进、产品追溯、缺陷产品召回、惩罚性赔偿等规定进行研究论证，待条件成熟时列入全国人大常委会立法计划。同时，对涉及产品质量的其他法律法规修改，如招标投标法等也要加紧研究。
产品质量法是规范产品质量管理、维护消费者合法权益的重要法律，对于提升产品质量水平、增强企业核心竞争力、促进经济社会发展具有重要意义。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，牢固树立质量第一的意识，扎实推进质量强国战略，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献，以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开！
以上报告，请审议。